董希淼：“助贷新规”利率条款的误读与正解

国家金融监管总局发布的《关于加强商业银行互联网助贷业务管理提升金融服务质效的通知》（金规〔2025〕9号，以下简称“助贷新规”），自2025年10月1日起施行，备受关注。近日如何管住手，有报道称“助贷新规”明确“借款人综合融资成本需包含增信服务费、担保费等所有费用，且不得超过年化利率24%的司法保护上限。”

然而，细读“助贷新规”原文可以发现，这与事实存在显著出入，是对政策的误读。本文旨在从法律与经济的基本原理和原则出发，分析“助贷新规”利率条款的真实含义、金融借贷利率的法律规制现状、不同监管措施的合理性与合法性问题，并借鉴日本《贷金业法》的立法经验提出制度完善建议。

一、“助贷新规”并未设定具体利率水平

“助贷新规”共十条，核心内容包括强化商业银行总行对互联网助贷业务的管理责任、明确平台运营机构和增信服务机构的准入要求、规范业务定价机制、细化自主风控要求等。其中与利率相关的核心条款在第六条。该条规定：“商业银行应当在合作协议中明确平台服务、增信服务的费用标准或区间，将增信服务费计入借款人综合融资成本，明确综合融资成本区间……商业银行应当完整、准确掌握增信服务机构实际收费情况，确保借款人就单笔贷款支付的综合融资成本符合《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》等有关规定，切实维护借款人合法权益。”

逐字分析该条文，不难得知：

第一，“助贷新规”及第六条条文并未提及任何具体的利率数字。全文通篇没有出现“24%”这一数字，更没有将24%作为综合融资成本的刚性上限。

第二，条文规范逻辑是引用而非创设。新规要求商业银行确保综合融资成本“符合《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》等有关规定”——这是一种“引致性规范”，即通过援引既有规范来设定参考标准，而非自行创设新的利率上限。

第三，“等有关规定”表明参照依据具有开放性。“等”字意味着不仅限于《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》，还可能包括其他相关规范，这本身就说明新规无意将24%固化为唯一或刚性的利率标准。

然而，部分媒体及自媒体在相关文章中将“符合《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》等有关规定”直接等同于“不得超过年化利率24%”，并进一步表述为“24%利率红线锁利”，是一种过度简化乃至扭曲的解读。更有甚者，将这一本不存在于“助贷新规”文本中的“年化利率24%的司法保护上限”描述为新规“明确”的内容，产生了误读的传播效果。

此外，上述报道还称，《个人贷款业务明示综合融资成本规定》“要求产品息费透明化，使得24%的贷款利率成为刚性红线。”事实上，《个人贷款业务明示综合融资成本规定》全文同样没有提及任何具体的利率水平，“使得24%的贷款利率成为刚性红线”判断不知从何而来。

这不仅误导了市场参与者的预期，也模糊了政策的真实意图——“助贷新规”的真正目的在于规范增信服务费等费用的收取方式、推动差异化风险定价、强化信息透明度，而非简单地设定一个利率上限。明示个人贷款综合融资成本的核心是“明示”，而不是设定综合融资成本上限并强制压降。

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二、《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》的法律性质与约束力

要准确理解“助贷新规”第六条的含义，必须首先正确认识其所援引的《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》（法发〔2017〕22号，以下简称《金融审判意见》）的法律性质。

（一）《金融审判意见》是司法文件，而非司法解释

《金融审判意见》第二条指出：“金融借款合同的借款人以贷款人同时主张的利息、复利、罚息、违约金和其他费用过高，显著背离实际损失为由，请求对总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持，以有效降低实体经济的融资成本。”

《金融审判意见》由最高人民法院于2017年8月发布，其性质属于“司法文件”而非“司法解释”。在我国法律体系中，司法解释（如“法释”文号的文件）具有法律解释的效力，可以对各级人民法院的审判工作产生普遍约束力；而司法文件（如“法发”文号的文件）则更多体现为最高人民法院对全国法院系统审判工作的指导意见和政策导向，其规范效力层级低于司法解释。

（二）司法文件对金融机构不具有强制约束力

正确理解该条款需把握以下几个关键点：

第一，该条款的适用以借款人主动提出请求为前提。条文明文规定“借款人……请求对总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持”——即法院不得主动依职权调减，只有在借款人提出调减请求时才予以支持。这本质上是司法救济机制，而非对金融机构的事前行为禁令。

第二，该条款体现的是司法审查标准而非行为规范。它解决的是“当纠纷诉至法院时，法院如何裁判”的问题，而非“金融机构在缔约和履约阶段应当如何定价”的问题。前者是事后的司法评价，后者是事前的行为约束，二者不可混为一谈。

第三，司法文件对金融机构没有直接的强制约束力。司法文件主要约束的是法院自身的审判行为，而非直接规范金融机构的经营行为。金融机构的利率定价行为首先受法律法规和金融监管规定的约束，司法文件仅在纠纷进入诉讼程序后，通过法院的裁判活动间接产生影响。

因此，将《金融审判意见》中24%的标准理解为金融机构必须遵守的“利率红线”或“司法保护上限”，是对该文件法律性质和作用机制的误读。该条出台的背景是降低实体经济融资成本，其提出的金融借款纠纷利率调减标准实际上与当时的民间借贷司法解释中的24%标准具有一定关联。但关联不等于等同，更不等于金融机构必须将24%作为定价上限。

三、金融借贷利率与民间借贷利率：不同的法律规制逻辑

当前舆论中普遍存在的另一误解，是将金融借贷利率与民间借贷利率混为一谈，认为金融借贷同样存在“司法保护上限”。

（一）民间借贷利率的司法保护上限

2020年8月，最高人民法院发布修订后的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，明确将民间借贷利率的司法保护上限调整为合同成立时1年期贷款市场报价利率（LPR）的4倍。这一上限取代了原规定中以24%和36%为基准的“两线三区”制度。以当前1年期LPR（3.0%）计算，民间借贷利率的司法保护上限为12%。

民间借贷利率之所以存在“司法保护上限”，或在于民间借贷市场缺乏有效的监管框架，出借人与借款人之间的信息不对称程度较高，需要通过司法手段对过高的利率进行干预，以更好地保护弱势借款人合法权益。

（二）金融借贷利率实行市场化定价

而金融借贷利率的法律规制逻辑不同。我国自2004年起逐步推进利率市场化改革。《中国人民银行关于调整金融机构存、贷款利率的通知》（银发〔2004〕251号）规定，“金融机构（城乡信用社除外）贷款利率不再设定上限”；2013年《中国人民银行关于进一步推进利率市场化改革的通知》（银发〔2013〕180号）进一步明确，“取消金融机构贷款利率0.7倍的下限”。至此，金融机构贷款利率的行政管制已全面放开，贷款利率由金融机构根据中国人民银行的有关规定和商业原则自主确定。

毫无疑问，法律法规并未对金融借贷利率设定强制性的上限。金融借贷合同属于商事合同范畴，合同双方均为理性经济人，利率水平由市场供求关系和借贷双方的风险收益权衡决定。这正是利率市场化改革的题中应有之义。

（三）小额贷款公司借贷行为视同金融机构借贷

需要特别指出的是，小额贷款公司的借贷行为在司法实践中被视同金融机构的借贷行为。2020年12月，最高人民法院明确小额贷款公司等7类地方金融组织，因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用民间借贷新司法解释。这意味着小额贷款公司利率定价同样适用金融借贷的市场化逻辑，而非民间借贷的司法保护上限逻辑。

金融借贷与民间借贷在利率规制上的上述差异，根源于二者在法律性质、市场结构、监管框架和风险特征上的本质区别。混淆二者，不仅不利于准确理解现行法律体系，也可能对金融市场健康发展产生误导。

所以，商业银行、消费金融公司等金融机构和小额贷款公司等地方金融组织，其借贷利率并不存在“司法保护上限”。年化利率24%是司法实践中利率被动调减的参考基准，而非金融借贷利率的法定上限或“保护上限”。

四、金融管理部门差异化利率指导的合理性与合法性问题

在缺乏统一法律依据的情况下，金融管理部门目前通过多种方式对不同类型金融机构和地方金融组织实施差异化的利率指导、引导。

（一）多层次的利率指导措施

对商业银行互联网助贷业务：通过“助贷新规”，要求借款人综合融资成本符合《金融审判意见》等有关规定，间接指向司法实践中利率被动调减的参考标准。

对消费金融公司：据报道，金融监管部门通过窗口指导，要求消费金融公司将个人贷款综合融资成本逐步压降至年化利率20%以内，压降具有一定时间弹性。

对小额贷款公司：金融管理部门印发《小额贷款公司综合融资成本管理工作指引》，原则上最晚于2027年底前将综合融资成本压降至1年期LPR的4倍以内。

（二）差异化利率指导的合理性问题

从经济学角度看，对不同类型金融机构实施差异化的利率指导，或许有一定的政策考量：商业银行、消费金融公司和小额贷款公司服务的客户群体风险特征不同，市场竞争状况不同，利率水平自然应当有所差异。然而，这种差异化的合理性需要建立在充分的经济分析和实证基础之上，而非简单的行政裁量。

从法律的角度看，这种差异化指导在以下几方面可以商榷：

第一，法律依据不足。目前的法律法规体系中，并未授权金融管理部门对不同类型金融机构设定差异化的利率上限。利率市场化改革的方向是让市场在利率形成中发挥决定性作用，而行政化的利率指导与这一方向存在一定张力。

第二，程序正当性存疑。窗口指导作为一种非正式监管手段，其制定过程缺乏公开透明的程序，受影响的市场主体缺乏参与和表达意见的渠道。这与现代行政法治所要求的程序正当原则不相吻合。

其三，或将引发监管套利。不同机构适用不同的利率指导标准，客观上为监管套利创造空间。不同类型机构利率指导标准不一，那么市场主体可能倾向于选择监管相对宽松的机构类型或业务模式，导致风险错配和转移。

其四，与司法实践不协调。目前司法实践以24%作为金融借款利率的调减参考基准，而金融管理部门对部分机构提出24%、20%等指导要求，这种司法实践与监管指导的不一致，可能造成法律适用混乱和市场预期不稳定。

（三）差异化利率指导合法性的深层追问

从法治原则出发，行政机关对市场主体行为的干预应当有明确的法律授权。金融管理部门通过窗口指导、工作指引等方式对利率进行干预，虽然在一定程度上可以理解为金融监管权的延伸，但其合法性基础仍然薄弱。尤其是在涉及市场主体定价自主权这一核心经营自由时，更应当遵循“法律保留原则”——即对基本权利的干预应当有法律的明确规定。

利率市场化改革的本质，是将利率的定价权交还给市场参与者，让市场竞争决定价格水平。行政化的利率指导虽然在短期内可能起到防范金融风险、保护消费者等作用，但从长远来看，如果缺乏明确的法律依据和正当的程序保障，可能不利于金融市场健康发展，也不利于法治化营商环境的建设。

五、制度完善的路径：借鉴日本《贷金业法》的立法经验

要解决上述利率规制中存在的法律依据不充分、标准不统一、程序不规范等问题，根本出路在于完善相关立法。日本多次修改《贷金业法》的经验或可借鉴。

（一）日本《贷金业法》的利率规制体系

在2006年之前，日本的利率规制采用“双轨制”：

《利息限制法》（1954年颁布）规定民事上的利率上限，根据借贷金额不同设定差异化标准：借贷金额不满10万日元的，利率上限为20%；10万日元以上不满100万日元的，利率上限为18%；100万日元以上的，利率上限为15%。

《出资法》则规定了刑事上的利率上限。在2006年修法之前，《出资法》的利率上限为29.2%，远超《利息限制法》的上限，导致实践中大量贷款合同虽然违反《利息限制法》的民事上限，但因未达到《出资法》的刑事上限而不受刑事制裁。

2006年，日本对《贷金业法》进行重大修订，将《出资法》的利率上限从29.2%大幅下调至20%，与《利息限制法》的最高上限保持一致。此外，修订还规定借款总额不得超过年收入三分之一，并全面禁止暴力催收、强制息费明示等制度。

（二）日本经验对我国的启示

日本经验对我国具有以下启示：

第一，利率规制应当有明确的法律依据。日本的利率规制上限由国会制定的法律明确规定，而非行政部门的窗口指导或政策文件。这种立法模式确保利率规制的合法性、稳定性和可预期性。

第二，民事与刑事规制应当协调统一。日本在2006年修法之前，民事上限与刑事上限之间存在巨大差距（15%-20% VS 29.2%），导致法律威慑力不足。修法后将二者统一，增强法律规制的有效性。

第三，利率规制应当与信息披露、过度借贷防范等措施配套实施。日本经验表明，单纯的利率上限并不能完全解决消费金融领域问题，还需要配合借款总额限制、催收行为规范、息费明示等制度。

第四，法律规制应当与时俱进、动态调整。日本《贷金业法》自1954年以来经过多次修订，不断适应经济社会发展的需要。这种动态调整的立法思路值得借鉴。

（三）对我国相关立法的建议

基于上述分析，笔者提出以下立法建议：

第一，加快推进金融借贷利率规制专门立法。建议在《商业银行法》《消费金融公司管理办法》《小额贷款公司监督管理暂行办法》等法律和规章的修订中，或制定专门的《金融消费者保护法》，明确金融借贷利率规制原则、标准和程序，为利率规制提供充分的法律依据。

第二，统一金融借贷利率规制标准或逻辑。不同类型的金融机构在服务对象、风险特征、经营模式上虽有所差异，但利率规制的基本逻辑应当统一。建议在立法层面确立金融借贷利率的基本原则，在此基础上授权金融管理部门根据机构类型和业务特点制定差异化的实施细则，但差异化的依据和标准应当在法律中予以明确。

第三，规范利率规制手段和程序。建议将目前以窗口指导、工作指引等非正式手段进行的利率干预，逐步纳入正式的行政规制框架，遵循公开、透明、参与等程序要求，增强金融管理行为的合法性和可预期性。

第四，协调司法实践与监管规制。建议最高人民法院与金融管理部门建立协调或会商机制，统一金融借贷利率的司法实践基准与监管规制标准，避免因标准不一致导致的法律适用混乱和市场预期不稳。

第五，建立利率规制动态调整机制。建议参照日本经验，在法律中明确利率规制的调整程序和参考因素（如市场利率水平、通货膨胀率、金融机构经营成本、借款人承受能力等），确保利率规制能够根据经济社会发展的需要及时调整。

总之，“助贷新规”并未直接设定24%的利率红线，《金融审判意见》中的24%标准并非对金融机构的强制约束，金融借贷利率与民间借贷利率适用不同的法律逻辑——这些基本事实的澄清，不仅关乎舆论舆情和公众信任，也关乎市场参与者合理预期和金融市场健康发展。

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从更宏观的视角来看，当前金融借贷利率规制中存在的法律依据不充分、标准不统一、手段不规范等问题，折射出我国金融法治建设仍有待完善的现实。借鉴日本多次修改《贷金业法》的经验，加快推进相关立法工作，为利率规制提供充分的法律依据，增强其合法性和权威性，同时减少不同机构、不同地区之间可能存在的监管套利行为，应当成为下一步金融法治建设的重要方向。

利率市场化改革的方向不可逆转，但市场化不等于放弃规制。在“放得开”与“管得住”之间找到恰当的平衡，既需要尊重市场规律，也需要完善法治保障。唯有在法治的框架内推进利率市场化，才能实现金融公平、金融效率与金融稳定的有机统一，才能真正服务于实体经济高质量发展。

（作者系上海金融与发展实验室执行主任、研究员）

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董希淼

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